¿Hasta cuánto más podemos crecer? – La escasez de suelo en el Gran Santiago

Ignacio Arce, Gricel Labbé y Natalia Vernal

 

El martes 2 de Julio de 2018 Canal 13 emitió un reportaje titulado “Viviendas sociales la lucha por los terrenos”, en el se evidenciaba la paradoja existente en muchas ciudades chilenas, en las cuales existen terrenos disponibles para construcción de viviendas sociales y equipamientos, pero cuyo precio impide la realización de dichas viviendas. Tal como ejemplifica el alcalde de Recoleta en la misma nota “el tema es que haya o no haya suelo urbano, el tema es que sí estamos dispuestos a pagar el valor del suelo urbano para poner vivienda social para los más vulnerables”. Un ejemplo de esto ha sido la disputa llevado a cabo entre los municipios de Las Condes y Vitacura, en la cual el último se negaba a la construcción de viviendas sociales en un sitio de 28.000 metros cuadrados, llevando incluso a un cambio de uso de suelo absolutamente discrecional puesto que el cambio afectó solamente al terreno en cuestión, en respuesta a los deseos clasistas emergidos de los vecinos de Vitacura, disfrazados de ambientalismo, apelando que los terrenos serán destinados para la construcción de un parque. Esta situación es particularmente grave, debido a la que comuna de Vitacura es la comuna con el mayor Índice de Desarrollo Humano del país, con un superávit de servicios y equipamientos, fuentes de empleo, la mayor proporción de áreas verdes por habitante en Santiago y un largo etc., por tanto, se sigue reproduciendo la lógica de enviar a los proyectos de vivienda social a la periferia de la ciudad.

Otra de las paradojas a raíz de los altos valor del suelo en la ciudad de Santiago es el caso de la comuna de La Pintana, que se constituye como la sexta a nivel nacional con el mayor índice de hacinamiento y una de las que tiene la mayor reserva de suelo dentro del límite urbano, pero que a la fecha dichas reservas son sitios eriazos, lo cual es particularmente grave en una comuna con muchas necesidades en términos de equipamientos y servicios. Uno de los mega-sitios en La Pintana corresponde a «La Platina» (240 hectáreas) de propiedad del INIA y que ha sido recientemente traspasado a SERVIU. A la vista de este gran paño en el corazón de la comuna y producto de la necesidad de una vivienda propia, hoy se han constituido más de 60 comités de allegados correspondientes a familias del sector sur de Santiago, sin embargo, no hay certeza de que todos ellos podrían localizarse en La Platina, ya que la reciente modificación al proyecto por parte del SERVIU en La Pintana planifica para ese sector un Proyecto de Integración Social acompañado de un parque, es decir, sólo 40% del paño será destinado a viviendas sociales.

 

¿Pero cuál es el motivo de que los precios del suelo expulsen a las viviendas sociales cada vez más lejos a comunas como Melipilla o Padre Hurtado? ¿Existe realmente una escasez de suelo urbano? La escasez en este sentido es un concepto relativo que no alude a la insuficiencia de suelo de interés social dentro de la ciudad, sino la disputa de diferentes actores, públicos y privados, interesados en acceder a él, en un contexto de feroz especulación con el suelo y que en gran medida define las pauta de desarrollo urbano, entonces cuando desde la CChC se dice que no hay suelo de interés social dentro del límite urbano, quiere decir que el suelo actualmente disponible debe ser aprovechado por el desarrollo inmobiliario privado y en beneficio privado.

 

Trivelli (2015) realizó un catastro donde encontró que existen más de 24 terrenos con potencial de reconversión mayores a 255 hectáreas en Santiago y que actualmente son de propiedad del Fisco. Algunos de ellos, como el caso de La Platina, han sido traspasado por montos millonarios al SERVIU, y ahí se evidencia otra paradoja, que al interior del Estado se tenga que comprar terrenos para la ejecución de proyectos prioritarios, como es la construcción de viviendas sociales, problema que apunta al corazón de la propiedad privada del suelo y los inconvenientes y límites que genera para el desarrollo de un proyecto colectivo, como es la ciudad, la imposibilidad de contar con una estructura de propiedad del suelo colectiva y de interés social que abra nuevas posibilidades de acceso al suelo para proyectos prioritario y en lugares bien conectado provistos con equipamiento y servicios.

 

Actualmente el escenario es opuesto ¿Tenemos alternativas ante esta situación? Emergen otras opciones o aristas que nos gustaría relevar como Observatorio CITé a la discusión respecto al “suelo urbano”. En primer lugar, la transformación de suelos rurales a urbanos (1), como en el caso de La Platina, es una opción, sin embargo si seguimos expandiendo la ciudad (urban sprawl) y devorando descontroladamente sectores rurales, cada vez tendremos que ir más lejos para producir alimentos u obtener los servicios ecosistémicos que nuestra ciudad necesita, generando una variedad de inconvenientes: primacía del automóvil, contaminación, escasez del agua, deforestación, problemas de movilidad entre otras, pero lo que es más grave aún, modificando el territorio y expulsando comunidades rurales que son parte importante de nuestro desarrollo social y cultural. Por otra parte, algunos países han optado por viviendas sociales en densificación a través de los llamados “bonos de construcción” (2) en los cuales se les permite mayores coeficientes de constructibilidad a cambio que las inmobiliarias dejen 1 o 2 pisos para viviendas sociales, sin embargo, la excesiva densificación junto a sus problemas asociados y el poderío inmobiliario son temáticas por debatir para implementar este tipo de soluciones. La última alternativa a largo plazo es un proceso descentralizador (3), que, si bien la demanda de suelos es en las grandes ciudades como Santiago, Concepción y Valparaíso, no se puede desconocer, una solución podría ser apuntar a ciudades intermedias, que tienen aún terrenos céntricos disponibles a menos valor. No obstante, sin una solución completa y compleja por lo demás, de servicios, recursos, oportunidades de trabajo y descentralización estatal asociada, es un proceso muy difícil de implementar, por lo que las personas seguirán encontrando polos de desarrollo en la gran ciudad. De este modo, sin una solución a largo plazo, con múltiples alternativas, que involucre participativamente a los habitantes de los territorios en disputa, comunas enteras como La Granja, La Pintana, Hualpén, etc., que son por lo general socialmente carentes de servicios y equipamientos, se seguirán reproduciendo bajo esta lógica segregativa y exclusionaria con el que se han desarrollado estas metrópolis. 

BIG DATA Estatal ¿Solución al problema de la focalización?

En marzo del 2018, el Ministerio de Desarrollo Social lanzó el nuevo Sistema de Información Territorial de Alcance Comunal (SITAC), que consiste en un servicio de mapas con información social georreferenciada, derivada del Registro Social de Hogares (RSH)[1], creada para orientar la gestión y decisiones municipales.

Hace varias décadas atrás (comienzo de los 60), las escuelas de geografía avanzaron en la espacialización de información demográfica y social, a través de la geoestadística, enmarcado en el paradigma geográfico neopositivista, creyendo que el territorio era algo ajeno al sujeto, factible de medir objetivamente.  Esto dio origen a modelos de focalización que incluye la variable espacial.

En este contexto, las Instituciones públicas, a través de, sus respectivas direcciones y/u oficinas de análisis “territorial” centraron sus esfuerzos en visualizar a nivel geográfico información que conllevase a una mejor toma de decisiones, y que no se consideren azares políticos en la focalización.  En vista de lo exitoso que resultaron para la época la implementación de este paradigma, el SITAC, se inspiró en ellos, creando un modelo más moderno que sus predecesores, capaz de espacializar variables e indicadores.

Si bien las voluntades, hoy en día se unifican para disponer de herramientas digitales que aminorizan los conflictos en la elección de áreas en las cuales se debe focalizar, al parecer estamos viviendo el boom de la información territorial (IT) intra-instituciones, acercándonos peligrosamente al “fetiche espacial”, puesto que no es el primer ministerio que lanza una plataforma de dicha envergadura.

Así, con la información que los ciudadanos entregamos a través de encuestas y el uso de aplicaciones, estamos alimentado una BIG DATA estatal, que no logra comprender conceptos como espacio, territorio, entre otros. Puesto que estas BIG DATA no logran comprender el dinamismo de los procesos, y que no todo es mesurable.

Nos detenemos para pensar si estos sistemas de espacialización, realmente están mostrando la realidad de los territorios. O simplemente es una visualización de datos afincados en mapas interactivos que contienen la misma información -que por conocimiento propio de las instituciones tanto locales, regionales y nacionales y de las capacidades instaladas en los funcionarios-  logran reconocer.

Si bien no se debe desmerecer el esfuerzo que se está llevando a cabo, creemos que el problema no radica en la espacialización de la información, sino más bien en que información se está espacializando para comprender a los territorios en su complejidad.  Aquí tenemos un déficit sustancial. Aún, las instituciones a cargo de la construcción de estas plataformas (variables e indicadores visualizados), ya sea, por desconocimiento o voluntades, logran soslayar continuamente que el territorio no solo se construye por agencias individuales y colectivas, o por datos que registran las composiciones de hogares (RSH) sino también por las mismas instituciones intervinientes en el modelamiento de estos (véase geografía institucional).

El resultado de esto es evidente, quedando reflejado en los comentarios de funcionarios de diferentes particiones del gobierno: “llevamos 10, 20 hasta 30 años focalizando donde mismo y no pasa nada”, bajo esta afirmación ¿el SITAC ofrece solución?, sí seguimos construyendo sistemas de información geográfica que integran variables que comprenden solo una arista de los territorios (denominada por las instituciones demanda efectiva), es decir, las características socio-económicas, socio-educativas, socio-culturales de los individuos y hogares, volveremos a fallar, al igual que con los modelos anteriores.

Pero, qué pasa con la oferta en esos territorios, qué pasa con los programas y planes que están operando, como se expresan a nivel espacial. Si llevamos décadas trabajando sobre las mismas áreas (donde se concentran los indicadores y son posibles de visualizar hoy en día gracias a estas plataformas) por qué no logramos suplir las falencias que nos sigue entregando el SITAC.

Todo radica en lo que deseamos visualizar más que en cómo. En que variables e indicadores estamos considerando para acercarnos mínimamente a la complejidad territorial.

Cuando pongamos en jaque a las instituciones, sobre sus propias mediciones y como estas se pronuncian y articulan espacialmente, lograremos avanzar hacia acciones concretas, donde los programas de visualización de mapas no se transformen en un simple reflejo del perfil del habitante, que permite a los creadores decir entre líneas, ¡Hey ahora podemos georreferenciar información!, sino más bien, pensar herramientas que consigan  crear modelos de focalización las cuales integren la tríada demanda-oferta-territorio.

[1] Principal herramienta de medición de estándares socio-económicos, utilizada por el Estado para la asignación de beneficios sociales.

 

Por Pedro Palma & Gricel Labbé

Geógrafos & Magíster de Desarrollo Urbano

Reseña “El orden clandestino” de Matías Dewey

Gricel Labbé, Geógrafa, Magister en Desarrollo Urbano.
Pedro Palma, Geógrafo. Magister en Desarrollo Urbano.

 

Matías Dewey, es sociólogo e investigador permanente en el Instituto Max Planck para el Estudio de las Sociedades, Colonia, Alemania. Su trabajo de investigación, con eje en el conurbano bonaerense, se concentra en los mercados ilegales, las organizaciones criminales y las agencias estatales. El libro “El orden clandestino” se estructura en ocho apartados en los cuales define, analiza y describe cómo opera la estructura estatal paralela e ilegal en las zonas liberadas de Buenos Aires.

En Argentina, la política y las fuerzas de seguridad se encuentran fusionadas por la esperanza de una taja de los negocios ilegales más prometedores que se dan bajo su alero.  Se trata de mercados de bienes o servicios cuya producción, distribución o consumo se encuentran oficialmente prohibidos pero que desencadenan regulaciones al margen de la ley, lo que el autor denomina “el orden clandestino”.

En su obra Dewey nos invita a preguntarnos, sí en los países de la región se necesita ¿más o menos Estado? este cuestionamiento se ve anclado en territorios de aparente laxitud punitiva como: las áreas tomadas por el narcotráfico o sectores de comercios ilegales, pero que en realidad esconden férreas regulaciones ilegales, que han sido acordadas de manera ilegítima, entre agentes del Estado y las bandas.

El orden clandestino, título del libro, aparece cuando el Estado Argentino adopta comportamientos mafiosos. Es decir, para el autor, no habría diferencias entre el Estado y un grupo mafioso, entendiendo que la mafia es una empresa económica dedicada a la venta de protección privada. En Argentina dicho servicio estaría siendo dado por el Estado, pero de una manera diferente.

¿Qué tipo de protección es la que ofrece el Estado argentino? La respuesta es que este se ha especializado en comerciar la suspensión de la aplicación del derecho, el cual consiste en suspender temporariamente el Estado de derecho. Las policías son pieza clave en este orden, que ponen a disposición su capacidad para bloquear la aplicación de leyes y reglamentos en un mercado alimentado por una demanda considerable que va desde el automovilista que soborna al policía para evitar una multa hasta el narcotraficante que necesita territorios liberados para su operación.

Sí bien es fundamental el rol de las policías, la mercancía de la protección no podría circular sin la participación u omisión intencionada de políticos, agentes del sistema judicial, del servicio secreto y de aduanas, entre una amplia red que opera en todo el territorio (Ferias, caminos, comisarias, tribunales, etc.).

Esta búsqueda permanente de recursos se encuadra en un contexto más amplio en el cual, además del beneficio personal de quién brinda la protección, es decisiva la necesidad de financiar actividades políticas cada vez más costosas como son las campañas.

Así, la venta de servicios ilegales por parte del Estado en territorios donde está “ausente” le reporta poder. “La venta de protección es un mecanismo que permite la intervención gubernamental en sectores de la sociedad en donde la autoridad formal del Estado se encuentra neutralizada” (p.33). Estas intervenciones según el autor podrían ayudar a resolver conflictividades locales o generar ganancias políticas.

El autor evidencia que puestos públicos o funciones en órganos regulatorios están íntimamente vinculados a redes personales, estructuras paralelas que actúan por fuera de normas oficiales. Y el control de dichas redes significa, asimismo, el control de circuitos formales. Para la sociedad chilena esto no es ajeno, donde el golpe periodístico dado por Informe Especial “Los tentáculos narco de la municipalidad de San Ramón” patentizó el nepotismo y también los vínculos entre funcionarios públicos del municipio y redes de narcotráfico de la comuna. Estos funcionarios controlan tanto los circuitos formales, e informales, pero también así el territorio.

En el tercer capítulo del libro llamado El método, Dewey evidencia cómo opera la red, que va más allá del abuso de atribuciones de funcionarios que pertenecen a una institución estatal. La complejidad de estos vínculos “significa un aceitado entrelazamiento entre demandas específicas de emprendimientos criminales y el despliegue gubernamental de una variedad de mecanismos tendientes a responder a la demanda de protección” (p.40).

Así Matías evidencia que en Argentina y en otros lugares sugiere la existencia de un tercer tipo de protección, que es la que provee el Estado, pero de manera ilegal, y que, a través de sus diversas agencias, les vende protección a dos clientes, ciudadanos y delincuentes, cuyos intereses son exactamente opuestos.

Pero dicha protección policial, es muy singular, puesto que está dirigida a anular la aplicación de la ley a ciertas personas y en determinados territorios. En el caso chileno, se ha documentado que se aplica la ley de forma desigual, en determinados contextos como las fronteras. En el caso argentino, esta protección defiende a los delincuentes del mismo Estado. Es decir, no venden protección, sino inacción. Esta inacción sería el principal mecanismo de formación de zonas liberadas, espacios que se crean mirando “hacia otro lado” pero que en realidad requiere muchos esfuerzos. En el caso chileno si bien no se encuentra incorporada la noción de Zonas Liberadas, sí existe el concepto de zona Marrones (O´Donnell, 1993) para hacer referencia  territorios donde el Estado no penetra.

El cuarto capítulo del libro, esboza la regulación del orden clandestino, que como se adelantó no es que no existan normas, es un espacio social “hiperregulado”.  No es ausencia de Estado la que estructura este orden, sino es una falta de Estado de derecho. Así el autor utiliza la frase que resume la situación: El orden clandestino es, de tal modo, un orden paralelo. El orden clandestino está tan regulado que existen cuotas de cantidad de autos robados tolerados por comisaría o el pago a un soplón que avisa a policías de un cargamento de drogas no autorizado.

Así el concepto que emerge de este orden clandestino es la excepción, la cual brota del encuentro entre oferentes y compradores. Su costo va más allá del precio, sino que es la desprotección del individuo como sujeto jurídico de cualquier derecho anterior que tuvo.

Ahora bien, no todos los mercados ilegales son iguales. Y esas diferencias están dadas por la aceptación social que tengan los productos que son objeto de intercambio. La mayor o menor tolerancia moral del producto en juego afecta a las características del mercado. Claramente el tráfico de niños tiene menos tolerancia versus la venta de camisetas falsificadas.

El quinto capítulo ejemplifica como es en la práctica el orden clandestino, para ello el autor utiliza el concepto de “Polea extractora de recursos”, la cual define al proceso de recaudación que beneficia desde el oficial hasta el comisario. Y en otros casos, como en los mercados menos tolerados y más ilegales, el dinero extraído se dirige al financiamiento de campañas y carreras políticas.

El sexto capítulo narra el operar de uno de los mercados con menor aceptación social y donde se establece el orden clandestino: el mercado de los autopartes (desarmadurías)  y vehículos robados. Y no hay dudas que las actividades vinculadas a este mercado son sólo posibles debido al modo en que las instituciones se involucran en él.  “La ilegalidad comienza en el momento del robo y continúa durante la comercialización y la venta de vehículo o las partes. La línea de producción que requiere protección ilegal abarca tres momentos: cuando los vehículos son robados, cuando se desmantelan u en el momento de la venta de autopartes.  Fue posible identificar tres formas de proteger estos tramos en el negocio” (p.82)

La liberación de espacios territoriales de la injerencia de controles y de la imposición de normas, también conocida como la liberación de zonas, es otra de las formas más efectivas de venta de protección. Estas zonas son los lugares en donde ocurre el robo, los desarmadores o donde se venden las partes. Pero también es importante la protección de informantes, pieza clave de las zonas liberadas. No son pocos los comisarios que compran información relativa a cargamentos con drogas, que les permiten ganar ascensos o premios, pero también viceversa, policías que venden información de decomisaciones o allanamientos.

En el último capítulo hace referencia al caso de estudio, que es la localidad de La Salada y al mercado informal de la vestimenta.  La Salada corresponde a un sector comercial de Buenos Aires con cerca de 2.915 puestos emplazados en la calle y 4.907 en predios cerrados. Pero esta forma de mercado se ha replicado por todo el país como “saladitas” y es un modelo de negocio basado en tres elementos: “la informalidad, evasión e ilegalidad que permite mejorar márgenes de ganancia; el interés político en mantener ocupada a la población y en fomentar el consumo; y la imperiosa necesidad de trabajo de una población poco calificada que difícilmente podría encontrar trabajo en el mercado formal” (p.100).

Así los beneficiarios de recaudaciones son los empresarios a cargo de ferias como La Salada, los policías que cobran abiertamente a los puestos callejeros e incluso grandes trasnacionales como Nike, Topper, Adidas, que cobran mes a mes a los productores ilegales de La Salada.  Con esto no se elimina la actividad económica ilícita sino que se le pone un impuesto.

Consideraciones finales

El orden clandestino es un fenómeno de la vida cotidiana, que emerge en cada rincón donde el Estado aparentemente mira para otro lado, en él participan por igual todos los partidos políticos. Aquí las agencias gubernamentales funcionan de forma similar a la mafia: se protegen de controles, sanciones o persecuciones que debería realizar el mismo Estado.

La protección ilegal ha permitido el florecimiento de negocios basados en las regulaciones oficiales ha desencadenado el surgimiento de nuevas actividades, negocios y mercados secundarios que para funcionar vuelven a requerir protección ilegal. Es un proceso de reproducción que al parecer no tiene fin y ha ido de manera creciente, diversificando sus productos.

Pero ¿quiénes son los mayores afectados?, claramente los sectores marginados de la ciudad, que se exponen a la experiencia de un Estado brutal, sumamente violento, pero también corrupto, aliado con el narco o mercaderes ilegales, que los dejan completamente desamparados. Pero otros grupos, como los consumidores tienen la experiencia de un Estado que es facilitador de bienes y servicios prohibidos. Pero en cualquiera de los dos casos, lejos de advertirse una ausencia del Estado se comprueba su omnipresencia.

Finalmente, en el contexto de marginalidad urbana avanzada en la región se caracteriza por la carencia infraestructurales severas y exclusión del mundo laboral, pero también la creación de zonas liberadas que ha sido decisiva para el florecimiento de instituciones informales.

Matías Dewey nos ínsita a visualizar la emergencia de nuevas formas de autoridad, nuevos mecanismos de coordinación entre actores y estrategias novedosas de extracción de recursos. Esto en un espacio social donde el Estado le interesa extraer recursos y actuar de forma punitiva.

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